Прошли месяцы ожидания старта председательства Казахстана в ОБСЕ, улеглась пена пиара, наступили будни. Учитывая дебютный характер этой ситуации, стоит отойти в сторону от завышенных трактовок и сосредоточиться на реалиях председательства. По существу, перед Астаной стоит две проблемы. Учитывая крайне узкие условия для внешнеполитического маневра и спорную репутацию ОБСЕ, Казахстан обременен необходимостью работать в рамках заданного ему сценария. При этом у первой постсоветской страны-председателя ОБСЕ стоит задача позитивной миссии определения возможностей для нового импульса развития этой организации.Как мы видим, период председательства можно использовать как тренировочную площадку: благодаря приближению к переднему краю многих европейских проблем, Казахстан имеет возможность детально подготовить собственные инициативы в области внешней политики; обучить дипломатов среднего звена работать по четырем трекам (корзинам ОБСЕ); погружение и знакомство с постсоветскими конфликтами создаст базу для возможной организации альтернативных миротворческих проектов. В случае успеха этой миссии станет понятно, насколько реально достижение Казахстаном обещанной роли "честного брокера", посредника с более чистой, "не державной" репутацией.
1.
На сегодня ОБСЕ Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, крупнейшая в мире региональная организация, занимающаяся вопросами безопасности. Необходимо подчеркнуть, что приоритеты в работе Организации связаны с предотвращением возникновения конфликтов в регионе, урегулированием кризисных ситуаций, ликвидацией последствий конфликтов.
В настоящий момент в качестве основных средств обеспечения безопасности и решения главных задач Организации рассматриваются: контроль над распространением вооружений; дипломатические усилия по предотвращению конфликтов; меры по построению доверительных отношений и безопасности; защита прав человека; развитие демократических институтов; мониторинг выборов; экономическая и экологическая безопасность.
В тоже время, в последние годы в адрес Организации раздаются серьезные критические замечания. Как, например, что ОБСЕ, во многом, самоустранилась от решения региональных проблем безопасности. Так, уже в течение 15 лет, урегулированием конфликта вокруг Нагорного Карабаха занимается Минская группа ОБСЕ (сопредседатели: РФ, США и Франция). За этот период времени единственным достижением ОБСЕ, по сути, стало удержание сторон от вооруженного конфликта. Сейчас инициатива в решении этой проблемы все больше переходит к отдельным членам этой Организации, в частности к России.
Подтверждением достаточной слабости ОБСЕ стало ее пассивное участие в трагических событиях августа 2008 г. на Кавказе. После чего, глава российской дипломатии Сергей Лавров обратил внимание на серьезную проблему - неготовность ОБСЕ к работе в реальных условиях конфликтов. "Недавние события заставляют также повнимательней присмотреться к циркуляции информации внутри ОБСЕ, к наличию неких "фильтров", делающих ее доступной только для части государств-участников", - подчеркнул российский министр на встрече глав внешнеполитических ведомств стран ОБСЕ в декабре 2008 года. - "Нас беспокоят сообщения СМИ о том, что накануне нападения на Южную Осетию наблюдатели ОБСЕ докладывали о приготовлениях Тбилиси, но их доклады почему-то не были доведены до всех членов Организации".
ОБСЕ практически не участвует в формировании новой архитектуры европейской безопасности, не способствует выработке общей позиции по локальным конфликтам.
Напротив, раздавались требования полностью вывести миротворческий контингент из Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья, расширенно толкуя, таким образом, Стамбульские соглашения 1999 года. После официального признания со стороны Москвы Цхинвала и Сухума, а также существенного, на тот момент, изменения внешнеполитического курса Молдовы в отношении РФ, эти соглашения полностью потеряли свою актуальность. Перечисленные факторы усиливают линии напряженности в европейской системе безопасности и, в то же время, подчеркивают системные слабости ОБСЕ. Казахстан является участником Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе с января 1992 года, ратифицировав в 1992 году ее основные международные документы. На протяжении всего периода независимости Республика Казахстан была заинтересована в повышении эффективности деятельности ОБСЕ как проводника не только европейской политики безопасности, но и вопроса создания евразийского пространства взаимного доверия.
Казахстанское руководство неоднократно выступало за развитие межцивилизационного диалога между Востоком и Западом с использованием механизмов ОБСЕ, предлагая вовлечь собственный опыт взаимодействия в формате межэтнического и межконфессионального диалога. Уже сейчас очевидно, что одним из важнейших направлений деятельности Казахстана на посту председателя ОБСЕ станет участие в решении проблем локальных конфликтов на постсоветском пространстве. Речь идет как о разрешении проблемы Нагорного Карабаха, так и о возможности найти путь к примирению сторон в противостоянии вокруг Абхазии и Южной Осетии.
Не секрет, что многие политологи и политики скептически воспринимают возможность Казахстана добиться реальных результатов на этом направлении деятельности в рамках проектов ОБСЕ. Действительно, в том, что касается конфликтной ситуации вокруг Грузии, то здесь достаточно много подводных течений, которые тормозят ход Женевских консультаций с участием международных посредников. Весь этот негативный фон вокруг локальных конфликтов на Южном Кавказе создает ощущение безвыходности ситуации. И, казалось бы, не располагает к активной позиции Казахстана с точки зрения новых инициатив. Однако скептики не учитывают опыт, накопленный Астаной в осуществлении миротворческой деятельности, в выработке повестки дня, которая была бы способна побудить враждующие стороны сделать хотя бы первый шаг на пути к согласию.
2.
Изначально понятно, что год председательства в ОБСЕ - срок, недостаточный для того, чтобы переформатировать ход мирного урегулирования на Южном Кавказе. Однако столь же очевидно, что инициативы Казахстана способны придать новый импульс переговорному процессу, сделать его более динамичным, конструктивным. Об этом заявил глава МИД РК Канат Саудабаев во время своего первого визита в страны Южного Кавказа в феврале 2010 года. По его мнению, у Астаны есть свои козыри, которые позволят выстроить более эффективный диалог в общении с Арменией и Азербайджаном.
Прежде всего, у Казахстана отсутствуют в этом регионе прямые политические и экономические интересы, что делает Казахстан независимым посредником в отношениях между Арменией и Азербайджаном. Во-вторых, есть возможность развивать механизмы общественного диалога, вовлекая в этот процесс такие институты, как Ассамблея народа Казахстана, которая с момента обретения независимости обеспечивает мир и стабильность между 140 этносами, населяющими территорию Казахстана. В их числе присутствуют также влиятельные армянская и азербайджанская диаспоры, которые могут быть подключены к посредническим усилиям.
Как отмечали представители казахстанского МИДа в канун поездки Каната Саудабаева по странам Южного Кавказа: "Очень важно, чтобы началась работа между общинами, чтобы было согласие. Казахстан придерживается позиции, что первично - это территориальная неприкосновенность, а потом уже самоопределение. То, что сейчас наработано ОБСЕ, международным сообществом в плане решения таких вопросов, все это будет применяться".
В тоже время, необходимо признать, что прежние форматы грузино-абхазского и грузино-осетинского урегулирования ушли в прошлое, возвращение политического присутствия Казахстана в этом процессе маловероятно (хотя подобные сценарии, похожие на 1994 год - период совместной дипломатии Бориса Ельцина и Нурсултана Назарбаева необходимо продумывать).
В тоже время, на посту страны-председателя ОБСЕ Казахстан может инициировать проведение в Астане (или Москве) ряда миротворческих конференций по Нагорному Карабаху и Приднестровью, исходя из реалий сегодняшнего дня: организация межобщинного диалога, форумов интеллигенции Кавказа, Молдовы и Приднестровья. Такие мероприятия могут соответствовать пакету ОБСЕ "постконфликтное урегулирование". Кавказская и приднестровская проблематика подчеркнет заинтересованность Казахстана в углублении взаимодействия с европейскими странами по проблемам безопасности и содействия межкультурному и межконфессиональному диалогу.
Особенно актуально обретение статуса "честного посредника в области молдо-приднестровского урегулирования, что требует от РК считаться с позицией Кишинева и Тирасполя. Об этом уже заявил на первой встрече в Тирасполе политических представителей и руководителей экспертных групп Молдовы и Приднестровья Посол Казахстана в Украине и Молдове Амангельды Жумабаев. Казахстан заинтересован в том, чтобы экспертные группы пришли к конкретному знаменателю и выработали проекты, интересные не только Молдове и Приднестровью, но и России, Украине, Казахстану и Евросоюзу. За основу может быть принят переговорный формат "5+2", при том что Кишинев и Тирасполь должны предпринимать встречные шаги в урегулировании, а страны-гаранты, посредники и наблюдатели - обеспечить для этого необходимые условия.
Начало работы в данном формате позволяет говорить о новом этапе экспертного взаимодействия сторон. Залогом успешности сотрудничества станет сочетание двух принципиальных задач: обмена мнениями по первоочередным проблемным вопросам и выработки согласованных рекомендаций и совместных проектов. Можно согласиться с мнением тираспольских политологов: Приднестровье - идеальный плацдарм для миротворческой деятельности. Мелкие огрехи скроет "замороженность" конфликта, а Казахстану останется лишь отработать роль честного брокера. Успех на этом направлении станет серьезным вкладом в общую положительную оценку деятельности Казахстана на посту председателя ОБСЕ.
Рекомендации Вестника Кавказа и ИАЦ МГУ
В отношении Южного Кавказа имеет смысл сконцентрироваться на текущей работе ОБСЕ в рамках корзины "человеческое измерение", расширив ее применение. Для карабахского и грузино-абхазского конфликта возможно разработать программу - "trust" - (доверие), с конкретными графиками дипломатических мероприятий, выходящими за срок председательства Казахстана в ОБСЕ.
Для Нагорного Карабаха. Учитывая специфику полного отсутствия межобщинного диалога в этом конфликте имеет смысл попытаться использовать и модифицировать наработанный в России формат встреч интеллигенции конфликтующих стран, который условно называется "дипломатия двух послов". Организовать серию визитов в Баку-Ереван-Степанакерт казахской общественности (в качестве неформального лидера казахской делегации можно использовать Олжаса Сулейменова, обладающего очень большим авторитетом в среде азербайджанской элиты). Данный визит должен осуществляться с последующей встречей с президентами стран, и затем, сопрягаться с обсуждением на специальной конференции в Астане приглашенной общественности из Баку и Еревана. После погружения в детали конфликта имеет смысл создать собственную "калькуляцию" мирного урегулирования: стоимость восстановления территории, разминирования территорий, изучить возможность участия казахских миротворцев (возможно из состава ОДКБ) в качестве гарантов безопасности.
Для Абхазии. В грузино-абхазском конфликте наметился острый дефицит активной челночной дипломатии между Сухуми и Тбилиси на уровне общественных организаций. Используя ресурсы председателя ОБСЕ имеет смысл продумать возможность подключения НПО из стран организации для информирования мировой общественности о ситуации в Абхазии, уровне социально-экономического развития, способах и качестве общественно-политического диалога в Абхазии. Не игнорируя озабоченности официального Тбилиси и их предложения, возможно проводить в Астане встречи на уровне экспертов и представителей оппозиции Грузии и Абхазии.
В настоящий момент в качестве основных средств обеспечения безопасности и решения главных задач Организации рассматриваются: контроль над распространением вооружений; дипломатические усилия по предотвращению конфликтов; меры по построению доверительных отношений и безопасности; защита прав человека; развитие демократических институтов; мониторинг выборов; экономическая и экологическая безопасность.
В тоже время, в последние годы в адрес Организации раздаются серьезные критические замечания. Как, например, что ОБСЕ, во многом, самоустранилась от решения региональных проблем безопасности. Так, уже в течение 15 лет, урегулированием конфликта вокруг Нагорного Карабаха занимается Минская группа ОБСЕ (сопредседатели: РФ, США и Франция). За этот период времени единственным достижением ОБСЕ, по сути, стало удержание сторон от вооруженного конфликта. Сейчас инициатива в решении этой проблемы все больше переходит к отдельным членам этой Организации, в частности к России.
Подтверждением достаточной слабости ОБСЕ стало ее пассивное участие в трагических событиях августа 2008 г. на Кавказе. После чего, глава российской дипломатии Сергей Лавров обратил внимание на серьезную проблему - неготовность ОБСЕ к работе в реальных условиях конфликтов. "Недавние события заставляют также повнимательней присмотреться к циркуляции информации внутри ОБСЕ, к наличию неких "фильтров", делающих ее доступной только для части государств-участников", - подчеркнул российский министр на встрече глав внешнеполитических ведомств стран ОБСЕ в декабре 2008 года. - "Нас беспокоят сообщения СМИ о том, что накануне нападения на Южную Осетию наблюдатели ОБСЕ докладывали о приготовлениях Тбилиси, но их доклады почему-то не были доведены до всех членов Организации".
ОБСЕ практически не участвует в формировании новой архитектуры европейской безопасности, не способствует выработке общей позиции по локальным конфликтам.
Напротив, раздавались требования полностью вывести миротворческий контингент из Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья, расширенно толкуя, таким образом, Стамбульские соглашения 1999 года. После официального признания со стороны Москвы Цхинвала и Сухума, а также существенного, на тот момент, изменения внешнеполитического курса Молдовы в отношении РФ, эти соглашения полностью потеряли свою актуальность. Перечисленные факторы усиливают линии напряженности в европейской системе безопасности и, в то же время, подчеркивают системные слабости ОБСЕ. Казахстан является участником Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе с января 1992 года, ратифицировав в 1992 году ее основные международные документы. На протяжении всего периода независимости Республика Казахстан была заинтересована в повышении эффективности деятельности ОБСЕ как проводника не только европейской политики безопасности, но и вопроса создания евразийского пространства взаимного доверия.
Казахстанское руководство неоднократно выступало за развитие межцивилизационного диалога между Востоком и Западом с использованием механизмов ОБСЕ, предлагая вовлечь собственный опыт взаимодействия в формате межэтнического и межконфессионального диалога. Уже сейчас очевидно, что одним из важнейших направлений деятельности Казахстана на посту председателя ОБСЕ станет участие в решении проблем локальных конфликтов на постсоветском пространстве. Речь идет как о разрешении проблемы Нагорного Карабаха, так и о возможности найти путь к примирению сторон в противостоянии вокруг Абхазии и Южной Осетии.
Не секрет, что многие политологи и политики скептически воспринимают возможность Казахстана добиться реальных результатов на этом направлении деятельности в рамках проектов ОБСЕ. Действительно, в том, что касается конфликтной ситуации вокруг Грузии, то здесь достаточно много подводных течений, которые тормозят ход Женевских консультаций с участием международных посредников. Весь этот негативный фон вокруг локальных конфликтов на Южном Кавказе создает ощущение безвыходности ситуации. И, казалось бы, не располагает к активной позиции Казахстана с точки зрения новых инициатив. Однако скептики не учитывают опыт, накопленный Астаной в осуществлении миротворческой деятельности, в выработке повестки дня, которая была бы способна побудить враждующие стороны сделать хотя бы первый шаг на пути к согласию.
2.
Изначально понятно, что год председательства в ОБСЕ - срок, недостаточный для того, чтобы переформатировать ход мирного урегулирования на Южном Кавказе. Однако столь же очевидно, что инициативы Казахстана способны придать новый импульс переговорному процессу, сделать его более динамичным, конструктивным. Об этом заявил глава МИД РК Канат Саудабаев во время своего первого визита в страны Южного Кавказа в феврале 2010 года. По его мнению, у Астаны есть свои козыри, которые позволят выстроить более эффективный диалог в общении с Арменией и Азербайджаном.
Прежде всего, у Казахстана отсутствуют в этом регионе прямые политические и экономические интересы, что делает Казахстан независимым посредником в отношениях между Арменией и Азербайджаном. Во-вторых, есть возможность развивать механизмы общественного диалога, вовлекая в этот процесс такие институты, как Ассамблея народа Казахстана, которая с момента обретения независимости обеспечивает мир и стабильность между 140 этносами, населяющими территорию Казахстана. В их числе присутствуют также влиятельные армянская и азербайджанская диаспоры, которые могут быть подключены к посредническим усилиям.
Как отмечали представители казахстанского МИДа в канун поездки Каната Саудабаева по странам Южного Кавказа: "Очень важно, чтобы началась работа между общинами, чтобы было согласие. Казахстан придерживается позиции, что первично - это территориальная неприкосновенность, а потом уже самоопределение. То, что сейчас наработано ОБСЕ, международным сообществом в плане решения таких вопросов, все это будет применяться".
В тоже время, необходимо признать, что прежние форматы грузино-абхазского и грузино-осетинского урегулирования ушли в прошлое, возвращение политического присутствия Казахстана в этом процессе маловероятно (хотя подобные сценарии, похожие на 1994 год - период совместной дипломатии Бориса Ельцина и Нурсултана Назарбаева необходимо продумывать).
В тоже время, на посту страны-председателя ОБСЕ Казахстан может инициировать проведение в Астане (или Москве) ряда миротворческих конференций по Нагорному Карабаху и Приднестровью, исходя из реалий сегодняшнего дня: организация межобщинного диалога, форумов интеллигенции Кавказа, Молдовы и Приднестровья. Такие мероприятия могут соответствовать пакету ОБСЕ "постконфликтное урегулирование". Кавказская и приднестровская проблематика подчеркнет заинтересованность Казахстана в углублении взаимодействия с европейскими странами по проблемам безопасности и содействия межкультурному и межконфессиональному диалогу.
Особенно актуально обретение статуса "честного посредника в области молдо-приднестровского урегулирования, что требует от РК считаться с позицией Кишинева и Тирасполя. Об этом уже заявил на первой встрече в Тирасполе политических представителей и руководителей экспертных групп Молдовы и Приднестровья Посол Казахстана в Украине и Молдове Амангельды Жумабаев. Казахстан заинтересован в том, чтобы экспертные группы пришли к конкретному знаменателю и выработали проекты, интересные не только Молдове и Приднестровью, но и России, Украине, Казахстану и Евросоюзу. За основу может быть принят переговорный формат "5+2", при том что Кишинев и Тирасполь должны предпринимать встречные шаги в урегулировании, а страны-гаранты, посредники и наблюдатели - обеспечить для этого необходимые условия.
Начало работы в данном формате позволяет говорить о новом этапе экспертного взаимодействия сторон. Залогом успешности сотрудничества станет сочетание двух принципиальных задач: обмена мнениями по первоочередным проблемным вопросам и выработки согласованных рекомендаций и совместных проектов. Можно согласиться с мнением тираспольских политологов: Приднестровье - идеальный плацдарм для миротворческой деятельности. Мелкие огрехи скроет "замороженность" конфликта, а Казахстану останется лишь отработать роль честного брокера. Успех на этом направлении станет серьезным вкладом в общую положительную оценку деятельности Казахстана на посту председателя ОБСЕ.
Рекомендации Вестника Кавказа и ИАЦ МГУ
В отношении Южного Кавказа имеет смысл сконцентрироваться на текущей работе ОБСЕ в рамках корзины "человеческое измерение", расширив ее применение. Для карабахского и грузино-абхазского конфликта возможно разработать программу - "trust" - (доверие), с конкретными графиками дипломатических мероприятий, выходящими за срок председательства Казахстана в ОБСЕ.
Для Нагорного Карабаха. Учитывая специфику полного отсутствия межобщинного диалога в этом конфликте имеет смысл попытаться использовать и модифицировать наработанный в России формат встреч интеллигенции конфликтующих стран, который условно называется "дипломатия двух послов". Организовать серию визитов в Баку-Ереван-Степанакерт казахской общественности (в качестве неформального лидера казахской делегации можно использовать Олжаса Сулейменова, обладающего очень большим авторитетом в среде азербайджанской элиты). Данный визит должен осуществляться с последующей встречей с президентами стран, и затем, сопрягаться с обсуждением на специальной конференции в Астане приглашенной общественности из Баку и Еревана. После погружения в детали конфликта имеет смысл создать собственную "калькуляцию" мирного урегулирования: стоимость восстановления территории, разминирования территорий, изучить возможность участия казахских миротворцев (возможно из состава ОДКБ) в качестве гарантов безопасности.
Для Абхазии. В грузино-абхазском конфликте наметился острый дефицит активной челночной дипломатии между Сухуми и Тбилиси на уровне общественных организаций. Используя ресурсы председателя ОБСЕ имеет смысл продумать возможность подключения НПО из стран организации для информирования мировой общественности о ситуации в Абхазии, уровне социально-экономического развития, способах и качестве общественно-политического диалога в Абхазии. Не игнорируя озабоченности официального Тбилиси и их предложения, возможно проводить в Астане встречи на уровне экспертов и представителей оппозиции Грузии и Абхазии.
Алексей Власов, Александр Караваев
19 марта 2010 года
