.gif)
Большую часть прошедшего десятилетия российские лидеры и их коллеги по всему миру распространяли вокруг себя определенность и уверенность в своих решениях. Сегодня большинство из них гораздо менее уверены в том, каково их положение в мире и куда движется этот мир, чем еще два года назад. Те, кто принимает решения в России – а также те, кто принимает решения по поводу России – не являются исключением. Экономический спад, кризисы в области безопасности и управления перевернули с ног на голову даже самые хорошо спланированные стратегии. Влияние кризиса оказалось, возможно, самым разрушительным в России, где разработка политического курса уже давно не отличается стратегическим видением. Однако неуверенность также открывает двери и возможности для акторов по всему миру, позволяя им плодотворно взаимодействовать с Россией так, как это было невозможно в недавнем прошлом. Контекст: конец определенности
Доминирующей тенденцией прошлого десятилетия в России была растущая определенность. По мере того, как росли цены на нефть, газ и другие извлекаемые ресурсы, росла экономическая и бюджетная мощь России. К началу 2008 года страна, за десять лет до этого объявившая дефолт по международным финансовым обязательствам, накопила золотовалютные резервы, превысившие 500 миллиардов долларов. Начиная с 1999 года, внутренний валовой продукт рос каждый год, и банковский сектор, розничная торговля и рынок недвижимости испытывали настоящий бум. Российские элиты и обычные граждане стали смотреть в будущее с большей уверенностью, в то время как олигархи строили промышленные империи по всему миру, а молодые профессионалы брали кредиты для приобретения машин и квартир.
Вместе с экономической неуверенностью 1990-х исчезла и политическая неопределенность, характеризовавшая постсоветскую Россию до появления Владимира Путина. Постепенно все институты, на которых была построена конкурентная политика – СМИ, политические партии и гражданские организации, федеральные и региональные законодательные собрания и сами выборы – оказались под жестким централизованным контролем. Элиты, превратившие борьбу за власть и привилегии в открытую войну во времена Бориса Ельцина, согласились конкурировать за закрытыми дверями за перераспределение значительных и растущих ресурсов государства (и доступ к доходам, предоставляемым этими ресурсами). Те, кто не согласился на эти новые условия (в частности, Борис Березовский, Владимир Гусинский и Михаил Ходорковский) были быстро удалены. Со времен парламентских выборов 1999 года, когда дебютировала действующая правящая партия «Единая Россия», результаты всех крупных выборов в России – на национальном и местном уровне – никогда не вызывали серьезных сомнений.
Так же, как это произошло на Уолл-стрит и в Вашингтоне, эта уверенность и определенность привели к некоторой надменности и скрыли серьезные недостатки. Российская экономика изобиловала инфраструктурными и законодательными помехами, и по информации McKinsey & Company, закончила свой самый устойчивый период экономического роста в истории с производительностью труда, составлявшей лишь 26 процентов от уровня США, и стоимостью инвестиций в 3,5 раза превышающей инвестиции в Китай. Подобные проблемы можно было игнорировать, пока в стране было достаточно ликвидности, но они означали, что большая часть инвестиций, сделанных в страну за последнее десятилетие, имела своей целью получить прибыль из самой ликвидности, а не модернизировать лежащую в основе инфраструктуру. В результате Россия закончила десятилетие с экономикой, которая оказалась менее диверсифицированной и более концентрированной, чем когда десятилетие началось.
Другие структурные сложности поразили сферу политики. Стратегия Кремля по централизации власти – приведение под свой контроль СМИ и политических партий, выхолащивание законодательных собраний и отмена прямых выборов региональных губернаторов – также лишила власть механизмов обратной связи. Вкупе с растущей склонностью политиков полагаться на внутренних экспертов, а не на независимых аналитиков, эта стратегия привела к ряду катастрофически неверно просчитанных реформ, самой выдающейся из которых стала отмена социальных льгот в 2005 году, приведшая к масштабным общественным протестам. Результатом этого стало нервное отвращение к крупномасштабным реформам вообще, и растущий разрыв между официальным стратегическим дискурсом и действительностью, особенно в российских регионах. Схожая динамика негативно повлияла на внешнюю политику России, так как неспособность Москвы предложить дальновидные, интеграционные проекты своим соседям и другим партнерам привела к постепенной потере влияния на ее собственном заднем дворе. Москва компенсировала эту потерю контрпродуктивным сочетанием ресурсного национализма и, со временем, откровенной воинственности.
В 2008 году эпоха определенности подошла к эффектному концу. Ограничения внутренней и внешней политики Кремля стали очевидны еще до того, как по России ударил мировой финансовый и экономический кризис. В июле 2008 года повторное неуклюжее вмешательство в экономику – очевидно, направленное на перераспределение ресурсов среди элит, а не на какие-то цели государственной политики – лишила инвесторов уверенности и привела к резкому падению на фондовом рынке.
В августе 2008 года Россия вступила в войну с Грузией, а затем в одностороннем порядке признала независимость Южной Осетии и Абхазии, не получив поддержки даже своих ближайших союзников. Еще одна несвоевременная «газовая война» с Украиной – оставившая потребителей в Центральной и юго-восточной Европе без отопления в середине зимы – вышла боком и серьезно навредила финансам «Газпрома», одновременно заставив Европейский Союз предпринять, наконец, консолидированные действия. Оставшиеся международные инвесторы были нервированы этими событиями и продолжили выводить деньги с фондовых рынков России, в результате чего в январе 2009 котировки акций упали на 80 процентов по сравнению с пиковыми значениями, зарегистрированными в мае 2008. Все эти бедствия символизировали провалы в аналитике и триумф тактического мышления над стратегическим во внутренней и внешней политике России. Они также сделали невозможными попытки скрыть глубокие структурные слабые места в основании, на котором была построена российская мощь в 21-м веке.
К 2009 году наступление глобального экономического и финансового кризиса обострило эти проблемы. Несмотря на значительные золотовалютные резервы, российское правительство не смогло защитить свою валюту и предотвратить крупный спад в производстве, доходах и уровне занятости. Тем временем, Кремлю стало все сложнее поддерживать мир внутри правящей элиты. Кроме того, способность России использовать свой контроль над ценными природным ресурсами в качестве инструмента международного влияния выглядит все более сомнительной. По оценкам Всемирного банка, из-за спада российской экономики по внутренним и внешним причинам, около 5 миллионов человек оказались за чертой бедности к концу 2009 года. В результате, впервые за десятилетие, и элиты и обычные россияне сталкиваются с растущей неопределенностью по поводу своего собственного будущего и судьбы российского государства.
Ключевые вызовы
Чтобы предотвратить скатывание этой неопределенности в конфликт (за пределами того, что уже произошло), в ближайшем будущем необходимо решить две ключевые проблемы: возрождение пространства стратегий, атрофировавшегося во время товарного бума, и реинтеграцию российского сообщества стратегов в меняющийся мир. Другими словами, чтобы Соединенные Штаты, Европа и даже такие соседи как Украина, Казахстан и Китай построили рабочие стратегические отношения с Россией, Москва сама должна начать мыслить более стратегически, в том, что касается разработки и проведения своей политики.
Возрождение пространства стратегий
Независимая экспертная аналитика особенно необходима в кризисные времена. В годы бума российское правительство могло позволить себе полагаться на своих собственных экспертов и игнорировать вклад остальных. Эта тенденция являлась естественным продолжением кремлевской монополизации политического пространства, включая политические партии, Думу, региональных управленцев и законодательные собрания, и охватила все уровни истаблишмента, от служб безопасности до предположительно более «либеральных» экономических министерств и ведомств. Однако и во внутренней и во внешней политике лица, принимающие решения, начинают осознавать растущую стоимость ошибок. Медленно и осторожно правительство начало раскрываться в сторону внешних взглядов, создавая новые организации, вроде Института современного развития, где эксперты, в целом находящиеся в оппозиции к правительству, обсуждают и критикуют варианты государственной стратегии. Кроме того, власти дают добро на более спорные дебаты в ходе законодательных слушаний.
Однако, для того, чтобы по-настоящему открыть пространство стратегий диалогу и обсуждению, требуется восстановить доверие и добрую волю среди государственных чиновников и неправительственных экспертов, а также вновь привить привычку к прозрачности и экспертной оценке, которая была забыта за предыдущее десятилетие. И это должно быть сделано именно сейчас, когда ставки необычайно высоки, потому что цена провала – то, что произойдет, если принять неверные стратегические решения – потенциально катастрофична. Это одновременно вызов и возможность: Москва не испытывает нехватки неотложных внутренних и внешнеполитических проблем, которые необходимо решить, а привычка к участию и коллективному стратегическому мышлению будет наилучшим образом укреплена через процесс, имеющий прямое влияние на политику.
Реинтеграция в меняющийся мир
В то время как Россия набиралась сил в первом десятилетии этого века, Кремль объявил о своем возвращении на мировую арену с вновь обретенной уверенностью. Часто то, что Кремль интерпретировал как сопротивление или оппозицию российским интересам, было не более, чем непониманием со стороны западных партнеров России относительно того, в чем именно состоят интересы Москвы. Война с Грузией и последовавшая словесная война с Западом явственно показали, что российский внешнеполитический истаблишмент понимает мир не так, как это делают его западные коллеги. Тем временем, в западных столицах политики потихоньку жалуются на «потерянное поколение» российских лидеров, предсказывая двадцать лет конфронтации прежде, чем конструктивные отношения с Россией станут возможными.
По мере того, как кризис вновь заставляет Россию обратить свои взгляды внутрь, чтобы разобраться с внутренними проблемами, этот разрыв угрожает расшириться и углубиться. Хотя Россия по-прежнему принимает активное участие в обсуждениях военной безопасности, она не смогла занять место за столом, где обсуждаются вопросы, представляющие наибольшее беспокойство для большинства мировых стран: финансовое регулирование, изменение климата, «обязательства защищать» и другие насущные глобальные социальные проблемы. Когда кризис закончится, российское государство может обнаружить себя в мире, который оно больше не понимает.
Более того, проблема не ограничивается официальным сообществом стратегов. Во многом из-за того, что глобальные проблемы не являлись частью стратегической повестки дня России, независимое сообщество российских экспертов тоже не вступило во взаимодействие. В результате, хотя обсуждения изменений климата, финансового регулирования и других вопросов проходят в России и по-русски, лежащий в их основе концептуальный словарь часто радикально отличается от того, что используется в глобальном дискурсе. Российские взгляды на глобальные проблемы, таким образом, превратились именно в это – российские, а не глобальные взгляды. Когда в редких случаях российские эксперты принимают участие в глобальных обсуждениях, и они, и их собеседники часто оказываются разочарованы своей неспособностью понять друг друга. Результатом этого является досадная и самоукрепляющаяся тенденция со стороны оргкомитетов не приглашать русских на глобальные обсуждения, а со стороны русских – не желать в них участвовать. Несмотря на то, что она является крупной мировой столицей, с интеллектуальной точки зрения Москва превратилась в провинцию.
Что же касается проблемы возрождения пространства стратегий, то ее тоже нужно решить именно в тот момент, когда ставки максимально высоки. В то время как правительства примиряются со своими собственными экономическими кризисами дома, международное сообщество постепенно пробирается через повестку дня, заполненную глобальными вопросами и реформами. Россия уже дала понять, что не будет принимать активное участие в переговорах по изменению климата в Копенгагене, и что она выступает против инициатив ООН по поводу обязательств по защите. Там, где Россия выступила со своими предложениями – например, по поводу европейской безопасности и глобального финансового регулирования – они настолько противоречат глобальному мышлению, что не вызвали никакой продуктивной реакции. Существует только ограниченный период времени, чтобы решить эту проблему, прежде чем Россия ретируется и вновь начнет пререкаться с международным сообществом.
Новый подход ко взаимодействию
Обама против Байдена
Чтобы преодолеть эти проблемы, россиянам, а со временем и российским лидерам, придется направить на их решение всю свою энергию. Но существует многое, что Соединенные Штаты и Европа могли бы сделать, чтобы облегчить этот процесс. Более того, если западные собеседники Москвы не предпримут определенные шаги, настоящий прогресс для России может оказаться гораздо более сложным.
Первый вопрос, на которые должны ответить себе западные лидеры: какой подход к России они предпочитают – подход Обамы или подход Байдена? 6-7 июля 2009 года президент Барак Обама совершил идеальный визит в Москву, где он вел себя как любезный гость, не скатываясь до приятельской эмоциональности своего предшественника. Он признал американскую обеспокоенность по поводу российской политики, однако не стал читать лекций, и подтвердил стратегию демократизации, не читая при этом проповеди. Он объяснил, где проходит «красная черта» по вопросам ПРО и расширения НАТО, однако дал понять, что сам Вашингтон не будет давить просто ради того, чтобы оказать давление. В своей речи в Российской экономической школе – ставшей одним из его четырех стратегических обращений, наряду с выступлениями в Праге, Каире и Акре, и единственной, где он обращался к одной стране, а не ко всему миру или к большой части мирового населения – он говорил о величии и грандиозности России и призвал ее народ и лидеров решить проблемы, стоящие перед страной, как полагается государству с таким наследием и историей.
Спустя две недели вице-президент Джо Байден заявил газете Wall Street Journal, что рано или поздно Россия уступит американскому давлению по поводу контроля над вооружениями, региональной политики и другим вопросам, потому что «в стране сокращается численность населения, ослабевает экономика, а ее банковский сектор и структура вряд ли выстоят в предстоящие 15 лет. Россия оказалась в такой ситуации, когда мир вокруг меняется, а она держится за прошлое, которое не может обеспечить ей устойчивый рост». Реакция Москвы – прозвучавшая громче всего в воинственной риторике по поводу Грузии и Украины – была недвусмысленной и некоторым образом предсказуемой.
Реальность такова, что факты, озвученные Байденом, гораздо более правдивы, чем сказанное Обамой, но в подходе президента есть свое преимущество. Москва прекрасно осознает свои слабые стороны, и Вашингтон (как и другие мировые столицы) не извлечет никаких преимуществ из попыток напомнить ей об этом. Вероятно, что решение состоит в поисках комбинации честности и такта, из которого получается прагматизм.
Таким образом, наилучший подход администрации Обамы состоит в том, чтобы искать взаимоприемлемые решения с русскими, там, где возможно, а там, где невозможно, стремиться избегать ненужных конфронтаций. Этот принцип «главное, не навреди» может оказаться значительно сложнее для Европы, чем для Соединенных Штатов. Когда Россия отказывается сотрудничать с американскими интересами, как, например, в случае с новым договором о ядерном разоружении, Вашингтон может просто отойти в сторону. Однако Европа так поступить не может: ее взаимоотношения с Россией слишком насыщены – вопросами государственной и личной безопасности, энергетическими сделками и экономикой, а также торговлей и вопросами миграции. Признать безнадежность переговоров означает обречь континент на ухудшение статуса-кво, предательство договоренностей, провал стратегических переговоров и ежегодные торговые войны. Конфронтация кажется практически неизбежной.
Институты и стратегии
Самая большая разница между встречей Обамы и Дмитрия Медведева и всеми предыдущими саммитами с тех пор, как Маргарет Тэтчер заявила в 1985 году Рональду Рейгану, что с Михаилом Горбачевым «можно работать», состоит в том, что Белый дом дал четкий (хотя и негласный) сигнал о том, что эти отношения будут не личными, а профессиональными. Способность Рейгана, а затем и Джорджа Буша-старшего работать с Горбачевым, Билла Клинтона – с Борисом Ельциным, а Джорджа Буша-младшего – с Путиным привели к неспособности развить крепкие отношения между Соединенными Штатами и Россией. Если «перезагрузка» отношений с Россией, предпринятая Обамой, станет успешной, это произойдет потому, что отношения перестанут быть личными, а станут институционными, основанными на договорах, членстве в международных организациях и сотрудничестве в рамках глобальных инициатив.
Далеко не очевидно, что эта институционализация окажется успешной. И, вновь, эта задача окажется гораздо сложнее и важнее для Европы. Переход к институционным отношениям между Россией и Европейским Союзом требует дополнительной институционализации самого ЕС. Поразительно согласованная реакция Европейской комиссии на последний раунд российско-украинской газовой войны показала плоды, которые может принести институционализация – «Газпром» заставили сесть за стол переговоров, которого он, в противном случае, избежал, и пойти на важные уступки. Кроме того ЕС удалось добиться значительного прогресса в области проекта трубопровода «Набукко», который должен протянуться из Турции в Австрию. Однако все эти усилия еще могут оказаться не оправдавшим ожиданий провалом.
Перевод отношений в институционные рамки лишит Кремль возможности спекулировать на неопределенностях личных отношений и может, со временем, привести к более содержательному диалогу. Но, как уже обсуждалось выше, сегодня Москва плохо подготовлена к содержательному диалогу по долгосрочным вопросам. Учитывая впечатляющие изменения, произошедшие в России за последние двадцать лет, эта неспособность, в некоторой степени, простительна. Неспособность Запада разработать стратегию во многом более проблематична. Несмотря на довольно безучастные и своекорыстные предложения Кремля о переменах, когда он говорит о банкротстве мирового порядка после холодной войны и необходимости новых стратегических структур, управляющих всем от безопасности до торговли, во многом он прав. За двадцать лет, последовавшие за 1989 годом, на европейском континенте было пролито больше крови, чем за 40 лет, прошедшие до падения Берлинской стены. А эпоха нестесненной интеграции привела к такому катастрофическому дисбалансу, что мир находится на краю экономического коллапса. Делать вид, что никаких значительных изменений не требуется, как минимум, бесполезно.
Поскольку глобальный экономический кризис и критические ситуации с безопасностью по всему миру – идет ли речь о восточных окраинах Европы, Ближнем Востоке или Южной Азии – требуют нового стратегического подхода, на Соединенные Штаты и Европу возложена задача встать во главе этого процесса. Это утверждение, в частности, верно, потому что лишь Соединенные Штаты и Европа обладают силой и властью, необходимой для проведения фундаментальных преобразований, идет ли речь об экономических или военных изменениях. Кроме того, именно на Западе живут лучшие независимые аналитики и существуют политические системы, активно и систематически привлекающие этих талантливых аналитиков к разработке стратегии.
Если бы правительства стран Запада объявили о своей готовности к переменам и запустили процесс анализа и пересмотра, которые подведут фундамент под эти изменения, можно было бы многого добиться, открыв дверь открытой для России. На сегодняшний день Кремль просигнализировал об отсутствии интереса к участию в самых насущных обсуждениях глобальной стратегии.
Но западные правительства (и гражданское общество) не должны подвергать эти сигналы чрезмерной интерпретации. Независимые аналитики России со всех концов политического спектра страны должны получить приглашение присоединиться к этим обсуждениям. В отсутствие официальных стратегов подобный шаг придаст силы российскому гражданскому обществу и узаконит его в роли проводника идей и взаимодействия с глобальной повесткой дня.
Со временем Россия, наверняка, вернется к обсуждению глобальной стратегии, хотя бы потому, что цена пребывания в стороне станет слишком велика. Пока это не произойдет, Россия будет наедине с собой, готовясь к участию и впитывая послания и инициативы, встречающиеся на ее пути. По мере того как российские стратеги начинают осознавать ограничения своей компетентности и растущую цену ошибок, некоторая открытость внешнему анализу и мнениям появится – и, на самом деле, уже появляется – независимо от любого процесса более широкой политической открытости или демократизации.
В этом контексте критически важным будет поведение западных правительств. Если усадить русских за стол переговоров и устраивать в России различные обсуждения стратегии – даже если Кремль будет медлить – это придаст сил лучшим аналитикам России. Но если Запад закроет дверь перед носом на данной момент не готовой сотрудничать России, это лишь отсрочит собственное раскрытие России. Что еще хуже, если Запад попытается эксплуатировать отсутствие России в этих обсуждениях с целью получения своего собственного конкурентного преимущества, будущая демократическая Россия будет справедливо считать, что с ней дурно обошлись, и российские националисты и изоляционисты вновь одержат победу. Со временем придется принимать интересы России во внимание, и нет никаких причин, почему для этого стоит ждать, пока Кремль научится четко и конструктивно озвучивать эти интересы. На самом деле лучший способ помочь России научиться – это не ждать вовсе.
Сэмуэл Грин, Дмитрий Тренин
24 января 2010 года
